Leyes sin filtros: así se aprueban las normas en el Congreso sin tomar en cuenta las observaciones técnicas

Bajo la gestión de José Williams en la presidencia del Congreso, el pleno aprobó más de 300 normas (más de 200 ya fueron publicadas en “El Peruano”) en las que la temática que ha vuelto a predominar -al igual que en la gestión de su antecesora María del Carmen Alva- es la declarativa. Pero existe un problema aún más preocupante: casi la mitad de dictámenes aprobados recibieron observaciones técnicas que no fueron tomadas en cuenta por las comisiones ordinarias dictaminadoras.

Este Diario revisó los 347 expedientes legislativos vistos en el pleno, para conocer la calidad técnica de las fórmulas debatidas producto del trabajo de las comisiones. El análisis realizado muestra que al menos el 46% de las iniciativas recibieron observaciones técnicas, y solo el 29% pasaron sin objeciones. Mientras que en el 23% de los casos, las comisiones no consignan haber recibido opiniones de instituciones técnicas (aduciendo demoras en la entrega) o solo consignaban el número del oficio sin detallar el contenido. Por último, un 2% fue exonerado del estudio de comisiones.

Fuentes del Ejecutivo, tanto de la actual como de anteriores gestiones, explicaron que es bastante el volumen de pedidos de información que reciben del Congreso, no solo de las comisiones sino también de los 130 despachos. En los casos de las comisiones, suele pasar que acumulan cinco proyectos de una misma temática y piden a un ministerio una opinión por cada una de las iniciativas.

Otro dato que refuerza la poca importancia que toma el Parlamento a las observaciones técnicas, son las leyes aprobadas por insistencia. Este es el mecanismo que se adopta cuando el Ejecutivo observa la fórmula del Congreso, y el pleno decide no tomar en cuenta las recomendaciones y ratificar su ley. En el periodo de Williams, el Ejecutivo observó 113 fórmulas legislativas, de las cuales el Congreso insistió en el 56% de los casos y aún existen un 15% de observaciones pendientes por resolver.

Las fuentes del Ejecutivo indicaron que la cifra debería ser mayor pero que, por un tema de mantener relaciones políticas, no se puede emitir opiniones negativas u observar todas las iniciativas porque se rompería toda relación con el Congreso. Es decir, solo se terminan observando o emitiendo opiniones negativas contra las leyes más peligrosas que se detectan.

El artículo 70 del reglamento del Congreso estipula que todo dictamen debe contener opiniones técnicas de instituciones públicas y privadas. El gran problema detectado es que estas opiniones son consignadas solo para cumplir con el requerimiento reglamentario, mas no son tomadas en cuenta para rectificar o archivar las iniciativas, según las recomendaciones.

Un ejemplo de esta práctica se observa en la ley que limita la colaboración eficaz, dictaminada en la Comisión de Justicia, presidida por Américo Gonza (Perú Libre). Su grupo de trabajo recibió opiniones del Ministerio Público, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia indicando que la propuesta “no es viable”, pero aun así esta fórmula fue aprobada tanto en la comisión como en el pleno.

La misma figura se repite en la norma donde se aprueba que las maquinarias de la minería ilegal pasen a manos de los gobiernos subnacionales. La Comisión de Energía y Minas, presidida por Jorge Flores (Acción Popular), recibió hasta tres opiniones técnicas pidiendo reformular la propuesta de Eduardo Salhuana (APP), pero no fueron tomadas en cuenta. Dicha norma fue aprobada en el pleno y ha sido observada.

La dupla Flores-Salhuana tiene otra norma bajo el mismo mecanismo y sobre la misma temática. Salhuana presentó una iniciativa para regular el Registro Integral de Formalización Minera, y Flores la dictaminó sin tomar en cuenta las observaciones del Ministerio de Energía y Minas. La opinión que sí tomó en cuenta fue la de la Federación Minera de Madre de Dios, donde Salhuana -autor del proyecto- fue asesor legal.

Los criterios técnicos ni siquiera se respetan en la Comisión de Presupuesto y Economía. Son repetitivos los argumentos del Ministerio de Economía y otras instituciones recordando al Congreso que no tienen capacidad de generar gasto, pero dichos grupos de trabajo no los toman en cuenta. Incluso se les cita sentencias del Tribunal Constitucional donde se han declarado inconstitucionales anteriores normas en tal sentido, pero ni eso despierta la responsabilidad técnica en los legisladores.

“Las comisiones solo piden opinión para cumplir con lo que dice el reglamento. Como no son vinculantes, pueden ir en contra de estas en la línea de lo que el congresista quiere aprobar”.

Carlos Maguiña, especialista en temas parlamentarios

Para Carlos Maguiña, especialista en temas parlamentarios, esta problemática ocurre por varios factores. El primero, según Maguiña, tiene que ver con que todo proyecto tiene un tinte político y, en los últimos años, esto está predominando por lo que las comisiones solo piden opiniones para cumplir con el reglamento, pero no las toman en cuenta.

“Un segundo factor es que se carece de personal calificado, pues existe un déficit de secretarios técnicos: solo se tiene 14 especialistas para las 24 comisiones. Las diez plazas restantes vienen siendo ocupadas por personal de categoría técnicos (escala inferior) o asesores de los propios congresistas que no tienen experiencia para el análisis técnico de las leyes. Estas personas son las que dejan de lado los criterios establecidos en el reglamento y en el manual de técnica legislativa”, indicó. En general, según el exfuncionario parlamentario, las comisiones no solo no hacen caso a las observaciones, sino que muchas veces ni las revisan.

El Congreso acaba de convocar a un concurso para secretarios técnicos, pero Maguiña advirtió que este debería estar limitado al personal del servicio parlamentario que tiene experiencia y viene forjando una carrera parlamentaria. Abrir el concurso para los asesores de congresistas -advirtió Maguiña- podria prestarse a ciertas objeciones de caracter político que terminen tumbándose el proceso.

Para Alejandro Rospigliosi, otro especialista en temas parlamentarios, se ha perdido la calidad regulatoria de los dictámenes porque está predominando “la fuerza de los votos” para fijar la agenda legislativa. “El objetivo es aprobar el dictamen y que salga la ley para tener beneficios para sus stakeholders, sin importar la calidad regulatoria”, indicó.

Esto se condice con que las dos bancadas con mayor incidencia en la agenda legislativa hayan sido las que mayor número de votos tienen. Fuerza Popular y Perú Libre son los grupos parlamentarios con mayor número de iniciativas aprobadas.

“Diría que Fuerza Popular y Perú Libre son los que están haciendo valer la fuerza de sus votos, y por eso terminan coincidiendo en varios temas. Al resto de bancadas les cuesta porque aún están aprendiendo de la dinámica legislativa”, sostuvo.

Para Rospigliosi existe un antes y después de la censura de Lady Camones (APP) como presidenta del Congreso. Antes de dicho suceso, según recuerda el especialista, María del Carmen Alva tuvo una gestión donde lograba imponerse tras afrontar varias mociones de censura de las bancadas de izquierda. Un análisis de dicha gestión -realizado por este Diario- muestra que la bancada de Alva -Acción Popular- fue la que tuvo mayor incidencia de proyectos aprobados en el pleno.

Con Williams, no sucedió lo mismo con su bancada Avanza País. “A María del Carmen Alva nunca la pudieron doblegar, José Williams no ha mostrado muñeca y parecía muy asustado. Williams se dio cuenta que no tenía respaldo sólido y tenía miedo de perder la gestión, por lo cual terminó como rehén de las bancadas que integraban su Mesa Directiva y cedió espacios en la agenda. Muchas veces se dio la impresión de que se dirigía todo desde la primera vicepresidencia”, añadió Rospigliosi.

La elección de la nueva Mesa Directiva será un tablero de ajedrez, según Rospigliosi, y tocará estar atentos a quién ocupa la primera vicepresidencia, porque se podría repetir que, desde ese espacio, se vuelvan a manejar los hilos del Parlamento y esto podría definir si continúa primando el criterio declarativo y político antes que el técnico en la fabricación de leyes en el pleno. Por lo pronto, el primer ministro Alberto Otárola ya anunció que se prepara un “paquete de acciones de inconstitucionalidad” contra leyes del Congreso.

El (in)digesto Legislativo

Por Martin Cabrera, consultor especialista en temas parlamentarios

En el año 533, Justiniano ‘El Grande’ culminó su reconocido compendio normativo denominado “El Digesto”, 50 libros que condensaron y sistematizaron todo el derecho romano en un cuerpo de leyes coherente y comprensible.

Si ‘don Justi’ tuviera el encargo de liderar ese trabajo sobre nuestras casi 32 mil leyes, quedaría tremebundamente asombrado más que por la cantidad, por la calidad de nuestra legislación, consecuencia de iniciativas redundantes, populistas, mal estudiadas y poco debatidas. 

El día que juró como presidente del Parlamento, el congresista José Williams dijo que era “necesario hacer una labor legislativa de calidad con el número solo necesario de las leyes de carácter declarativo”. Durante su gestión, los proyectos declarativos aprobados han representado casi un 30% del total.

La creación de distritos, la conmemoración de días festivos o la priorización de obras planteadas en proyectos de ley desde julio del 2021 han representado el 30% (de +5.500). Estas leyes, declarativas, son sencillas de aprobar porque su estudio es breve, y fácilmente generan consenso.

La aprobación de una ley exige un adecuado estudio, contrastado con la realidad, capaz de demostrar que el beneficio de aprobarla es mayor que el costo de no hacerlo. Requiere la opinión favorable de las entidades rectoras de los sistemas administrativos (11), funcionales (33) o políticas públicas (73) que afectaría directamente su aprobación. La ley que modificó la reforma universitaria o la que acaba de modificar la colaboración eficaz son un par de claros ejemplos.

La producción legislativa exige una atención meticulosa por sus implicaciones a largo plazo. Los parlamentarios deben entender que calidad es mejor que cantidad, y que ya es hora de salir del indigesto Legislativo en el que nos encontramos.

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